Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma se v tomto příspěvku věnuje problematice povinnosti poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím, především vysvětlení neurčitého pojmu „veřejné instituce“ za pomoci judikatury soudů ČR.
Základní lidská práva a svobody neslouží jednotlivcům jen k uplatňování a ochraně přirozených základních práv, nýbrž i ke kontrole veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 15. listopadu 2010 sp. zn. I. ÚS 517/10 (N 223/59 SbNU 217), bod 18], kterou lze uplatňovat pouze v mezích zákona, aby byly zachovány demokratické hodnoty právního státu.
V České republice nad dodržováním základních práv a svobod bdí především ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“). V rámci lidských práv se vydělují i tzv. politická práva, která zahrnují svobodu projevu, právo petiční, shromažďovací, sdružovací a zejména právo na informace.
Jako první politické právo je v čl. 17 odst. 1 zakotvena svoboda projevu a právo na informace, které umožňuje aktivně vyhledávat či být příjemcem nejrůznějších informací ze všech oblastí zájmu jednotlivce a tyto informace šířit. Stát je zároveň povinen zdržet se jednání, které by výkon tohoto práva předem znemožňoval, nebo jej dodatečně sankcionoval. K právu na informace je v čl. 17 odst. 5 Listiny ihned zakotvena povinnost státních orgánů a orgánů územní samosprávy přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, přičemž podmínky a provedení stanoví zákon.
Zákonodárce reagoval na zmocnění z Listiny přijetím zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „o svobodném přístupu k informacím“), který upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.
Aby se jednotlivci mohli domoci Listinou zaručeného práva na přístup k informacím, jsou subjekty, dle § 4 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, povinny poskytnout informaci na základě žádosti nebo jejím zveřejněním. Žádost se dle § 13 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím podává ústně nebo písemně, a to i prostřednictvím sítě nebo služby elektronických komunikací (a to i pouhým emailem). Podáním žádosti zároveň vzniká subjektům povinnost vést související řízení, v jehož rámci má subjekt postavení správního orgánu, který rozhoduje o právech žadatele.
Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti jsou, dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Dle odst. 2 povinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.
Zákonné vymezení subjektů, které mají povinnost poskytnout informaci je celkem jasné, až na jednu výjimku, veřejné instituce. Pojem veřejné instituce nabízelo široké rozpětí výkladu. Zákon byl jimi doplněn o neurčitý pojem, jenž v něm není blíže vymezen a jehož obsah musel být upřesněn až rozhodovací činností soudů, zejména Ústavního soudu ČR.
Ústavní soud ČR se již v minulosti opakovaně zabýval výkladem pojmu „veřejná instituce“ podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Uvedený pojem byl do tohoto ustanovení vložen novelou provedenou zákonem č. 39/2001 Sb., která rozšířila v něm obsažený výčet povinných subjektů o „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“. Stalo se tak primárně za tím účelem, aby se povinnost poskytovat informace vztahovala i na Českou televizi a Český rozhlas. Doplněním tohoto neurčitého pojmu však zákonodárce rozšířil tuto povinnost i na jiné subjekty [nález ze dne 16. ledna 2003 sp. zn. III. ÚS 671/02 (N 10/29 SbNU 69)].
Ústavní soud ČR se následně v nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 44, nález 10 uvedl, že zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou musí vyplývat z převahy znaků, jež jsou pro instituci typické.
Mezi relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení Ústavního soudu ČR nejen:
a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu),
b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituce),
c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci),
d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a konečně
e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce).
Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze. Ve zmiňovaném nálezu Ústavní soud ČR dovodil, že Letiště Praha je veřejnou institucí.
Známé je užití výše uvedeného testu Nejvyšším správním soudem ČR v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, č. j. 3 Ads 33/2006-57, publ. pod č. 1272/2007 Sb. NSS, ve vztahu ke Všeobecné zdravotní pojišťovně (VZP). V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud ČR dospěl k závěru, že subjektem s informační povinností je rovněž VZP, neboť prostředky, které jsou získávány v systému zdravotního pojištění, mají charakter veřejných prostředků a slouží k úhradě zdravotní péče, která má charakter veřejné služby.
Aktuálně se k povinnosti poskytnout informace na základě zákona o svobodném přístupu k informacím vyjádřil Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. června 2017, ve kterém společnost ČEZ, a. s., opakovaně neshledal veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, i když jejím nejvýznamnějším akcionářem je právě Česká republika. Ústavní soud ČR uzavřel, že stát zde bez ohledu na velikost svého podílu v této obchodní společnosti pouze vykonává svá práva, jež mu jako jakémukoliv jinému akcionáři přiznávají předpisy práva soukromého.
Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma na závěr doplňuje, že zákon o svobodném přístupu k informacím žadatelům nabízí prostředky obrany, pokud je povinný subjekt po žádosti o informace např. nečinný (stížnost dle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím) či rozhodne o odmítnutí žádosti (odvolání dle § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím).