Obecně závazné vyhlášky nemohou upravovat či omezit veřejný přístup na účelových komunikacích

Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma k upravení či omezení veřejného přístupu na účelových komunikacích prostřednictvím obecně závazné vyhlášky.

Obec nemůže formou obecně závazné vyhlášky upravit nebo omezit veřejný přístup na veřejně přístupnou účelovou komunikaci, ani pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů jejího vlastníka.

Plénum Ústavního soudu České republiky na návrh Ministerstva vnitra zrušilo ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů obecně závaznou vyhlášku obce Všeň č. 2 ze dne 30. 6. 2015, o místní úpravě provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích v územním obvodu obce Všeň.

Dne 20. 4. 2016 byl Ústavnímu soudu České republiky doručen návrh Ministerstva vnitra (dále jen „navrhovatel“) na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Všeň č. 2 ze dne 30. 6. 2015, o místní úpravě provozu na veřejně přístupových účelových komunikací v územním obvodu obce Všeň (dále jen „vyhláška“). Podle navrhovatele jsou preambule a čl. 1 vyhlášky v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) v návaznosti na ustanovení § 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), a dále pak v rozporu s ustanovením § 77 odst. 2 ve spojení s ustanovením § 61 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), a v rozporu s ustanovením § 7 odst. 1 a ustanovením § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), neboť upravuje problematiku mimo svou zákonem vymezenou věcnou působnost.

Preambule vyhlášky: „K zabezpečení ochrany vlastního majetku před neodůvodněným nadužíváním, vedoucího k nenapravitelným škodám, vydávají se pravidla místního provozu na vybraných účelových komunikacích při vědomí, že omezení veřejného přístupu na účelové komunikace je nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka – tedy obce. Zastupitelstvo obce proto podle § 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), vydává tuto obecně závaznou vyhlášku (dále jen „vyhláška“).“

Článek 1 vyhlášky: „Na vymezených místních účelových komunikacích se vylučuje veškerý provoz s výjimkou těch účastníků, na které se vztahuje výjimka uvedená na dodatkové tabulce pod dopravní značkou „Zákaz vjezdu všech vozidel (v obou směrech)“, jak je uvedeno v příloze, která je součástí vyhlášky současně vyhlášené. Tato příloha definuje i význam jednotlivých karet A, B a C, uvedených na dodatkových tabulkách.“

Navrhovatel měl za to, že stanovený předmět a cíl tak, jak je ve vyhlášce formulován, se neliší od cíle, který sledují zvláštní právní předpisy, zejména pak zákon o silničním provozu (v § 4) a zákon o pozemních komunikacích (v § 7 odst. 1), v obecné rovině pak i zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (v § 2900). Navrhovatel dále poukázal na to, že žádný zvláštní zákon neobsahuje zmocnění k regulaci veškerého provozu na pozemních komunikacích, a to ani na účelových komunikacích, formou obecně závazné vyhlášky. Připomíná, že úprava provozu na pozemních komunikacích se řídí ustanovením § 61 zákona o silničním provozu a že podle ustanovení § 77 odst. 2 téhož zákona místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích stanoví na veřejně přístupné účelové komunikaci vlastník se souhlasem příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností a po předchozím písemném stanovisku příslušného orgánu Policie České republiky.

Napadená vyhláška mj. na vymezených účelových komunikacích vylučuje veškerý provoz kromě účastníků, na které se vztahuje výjimka uvedená na dodatkové tabulce pod dopravní značkou „Zákaz vjezdu všech vozidel (v obou směrech)“, což je blíže specifikováno v příloze, která je součástí vyhlášky. Navrhovatel předmětnou vyhlášku napadl, neboť se domníval, že obec tuto problematiku upravuje mimo svou zákonem vymezenou pravomoc.

Ústavní soud České republiky dospěl k závěru, že návrh je důvodný. Při přezkoumání obecně závazné vyhlášky Ústavní soud České republiky zpravidla volí test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)], v jehož rámci posuzuje dvě formální a dvě meritorní kritéria, a to pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, zda obec při jejím vydání nevykročila z mezí zákonného zmocnění (tedy nejednala ultra vires), zda nezneužila svoji působnost či neporušila zákon, a konečně v některých případech poměřuje obsah obecně závazné vyhlášky kritériem „rozumnosti“.

Při ověřování podmínek přijetí a vydání obecně závazných vyhlášek Ústavní soud České republiky zjišťuje, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a ve formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje. K vydávání obecně závazných vyhlášek jsou obce, konkrétně jejich zastupitelstva v mezích své působnosti, zmocněny přímo v čl. 104 odst. 3 Ústavy. Meze působnosti zastupitelstva jsou pak určeny jednak ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy, jednak ve smyslu zákona, který může označit další oblasti, v nichž bude obec oprávněna skrze zastupitelstvo realizovat svou normotvornou pravomoc. Proces přijímání obecně závazných vyhlášek pak upravuje zákon o obcích.

V rámci prvního kroku Ústavní soud České republiky konstatoval, že přezkoumávaná vyhláška byla přijata a vydána zákonem předepsaným způsobem. Přijetím vyhlášky nicméně Zastupitelstvo obce Všeň vykročilo z mezí daných mu zákonem, tedy vyhláška neobstojí v rámci druhého kroku testu. V tomto kroku testu konformity obecně závazné vyhlášky s ústavními zákony a zákony se zkoumá, zda zastupitelstvo při vydávání napadené vyhlášky nepostupovalo mimo věcnou působnost vymezenou mu zákonem, přičemž je třeba identifikovat předmět a cíl regulace zákona na straně jedné a napadené vyhlášky na straně druhé.

Předmětem regulace je úprava provozu na vymezených účelových komunikacích, tento předmět i cíl regulace se zcela shoduje s předmětem a cílem úpravy provedené zákonem o pozemních komunikacích, který upravuje podmínky užívání pozemních komunikací, a zákonem o silničním provozu, který obsahuje úpravu provozu na pozemních komunikacích.

Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma doplňuje dotčenou právní úpravu.
Ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích stanoví: „Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.“

Zákon o silničním provozu pak v § 77 stanoví:
„(1) Místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví […] c) na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a na veřejně přístupné účelové komunikaci obecní úřad obce s rozšířenou působností, […]
(5) Místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích stanoví příslušný správní orgán opatřením obecné povahy, jde-li o světelné signály, příkazové a zákazové dopravní značky, dopravní značky upravující přednost a dodatkové tabulky k nim nebo jiné dopravní značky ukládající účastníku silničního provozu povinnosti odchylné od obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích.[…]“

Obec, ačkoliv je vlastníkem účelové komunikace, však nedisponuje v samostatné působnosti oprávněním provoz na ní jakkoliv regulovat a ovlivnit tak i případné negativní důsledky, které tento provoz způsobuje. K dalším krokům testu nebylo nutné přikročit.

Ústavní soud České republiky uzavřel, že veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů jejího vlastníka, může v rámci výkonu přenesené působnosti podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na žádost vlastníka a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností; obec tak proto nemůže učinit formou obecně závazné vyhlášky, a to ani tehdy, pokud jsou účelové komunikace v jejím vlastnictví.

Přijetím obecně závazné vyhlášky vylučující určité účastníky z provozu na vymezených účelových komunikacích, ať již ve svém či cizím vlastnictví obec Všeň za účelem ochrany svého majetku vykročila z věcných mezí své samostatné působnosti, neboť normovala oblast, v níž nebyla a není oprávněna provádět právní regulaci.

Ústavní soud České republiky proto návrhu vyhověl a napadenou obecně závaznou vyhlášku podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a s ustanoveními § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, § 77 a § 124 odst. 1 zákona o silničním provozu a § 10 zákona o obcích dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.

(citovaný nález pléna Ústavního soudu České republiky sp. zn. Pl. ÚS. 18/16 ze dne 19. července 2016)

Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma na závěr doplňuje, že „Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá,“ jak je stanoveno v čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR. Avšak vláda ČR je oprávněna vydávat nařízení v mezích zákona a zastupitelstva územně samosprávných celků mohou ve své samostatné působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky.